行风热线栏目：

加强耕地保护，制止耕地“非农化”防止耕地“非粮化”

上线嘉宾：

楼海英  金华市自然资源和规划局（林业局）党委委员、副局长

吴志坚  生态修复和耕地保护处  处长

茅天敏  金华市国土整治中心  主任

一、习近平总书记指出“耕地是我国最为宝贵的资源，关系十几亿人吃饭的大事，必须保护好，绝不能有闪失”，并多次指示批示和反复强调耕地保护的极端重要性。请问我市的耕地保护工作在“十三五”期间有哪些成效？存在哪些问题？今年是“十四五”的开局之年，在“十四五”期间又将采取哪些措施来抓好耕地保护工作？

答：党中央、国务院一直以来高度重视耕地保护，习近平总书记在2020年12月中央经济工作会议、农村工作会议上，又强调“要牢牢守住18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地‘非农化’、防止‘非粮化’”，“要严防死守18亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度”。市委、市政府坚决贯彻落实习近平总书记重要指示精神，按照党中央、国务院决策部署，始终将保护耕地作为我市经济社会发展的一项基础性、全局性、战略性工作来抓。

（一）“十三五”成效

积极开展乡村全域土地综合整治与生态修复工程，建立耕地保护补偿机制，实行网格化土地监管，完成了省下达的耕地保有量、永久基本农田保护任务，实现了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。

1.压实耕地保护共同责任。印发了《关于进一步加强耕地保护和落实占补平衡的通知》《金华市县级政府耕地保护责任目标考核办法》等文件，构建党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的耕地保护共同责任机制。每年做好省对设区市、市对县、乡政府耕地保护责任目标考核，层层压实地方政府责任。

2.强化耕地源头保护管控。充分发挥土地利用总体规划空间管控作用，全市划定永久基本农田271.56万亩。执行永久基本农田占用和补划论证制度，强化建设项目规划选址管理，尽量少占耕地。严格控制建设项目占用耕地规模。2016年以来，全市已完成城镇低效用地再开发6.87万亩，盘活存量建设用地7.85万亩，年均建设占用耕地2万亩。

3.加强耕地质量建设。积极谋划开展垦造耕地“双万工程”，大力实施乡村全域土地综合整治与生态修复工程，2018、2019年获批实施43个，2020年列入省工程计划29个，工程数量居全省第二。开展万千生态造地和高标准农田建设。2016年以来全市累计垦造耕地5.3万亩，建设用地复垦2.3万亩。

4.实行耕地保护补偿。2016年制定《金华市耕地保护奖补机制实施办法》，实行耕地保护补偿市域全覆盖，各县（市、区）实际制定的标准从每亩70元/年至120元/年不等。2016年至2020年，拨付到位的耕地保护补偿资金达9.134亿元。

5.严格耕地执法监管。连续开展保护资源“亮剑行动”、“大棚房”整治、违建别墅清理整治、农村乱占耕地建房整治等专项行动。每年开展耕地保护卫片执法检查，持续推进“三改一拆”和“无违建县”创建活动，形成部级卫片、省级卫片和全天候遥感监测互为补充的高频率、全覆盖执法监管网络。2018年以来，全市共查处违法用地案件905件，卫片违法用地耕占比（除国家和省重点工程以外）2017年度1.38 %、2018年度1.32%、2019年度0.13%，低于全省平均水平且且呈逐年下降趋势。

（二）当前存在主要问题

1.“国土三调”统一时点更新数据显示，我市现状耕地数量锐减。根据第三次全国国土调查统一时点（2019年12月31日）更新数据，我市现状耕地221.06万亩（其中水田176.77万亩，占耕地的79.97%；旱地44.28万亩，占耕地的20.03%）。此外，“即可恢复”和“工程恢复”分别为108.89万亩、15.01万亩。

2.耕地“非农化”“非粮化”问题较为普遍。因农业产业结构调整，我市各县（市、区）普遍存在耕地上种植茶叶、水果、花卉苗木、植树造林绿化、挖塘养殖等现象，即在“三调”中标注为“即可恢复”和“工程恢复”部分，两者合计123.91万亩，占“二调”认定口径耕地的三分之一。此外，受农村人口转移、种粮效益较低等因素影响，全市耕地抛荒也较多，长年未耕种的有8.90万亩。

3.耕地和永久基本农田分布破碎化。我市人多地少，村庄、耕地布局分散，耕地破碎化。“三调”数据显示，全市现状耕地图斑数量18.34万个，平均每个图斑面积只有12.05亩。反映出我市大规模、集中连片的优质耕地不多，与农业生产现代化的要求差距明显。

4.耕地后备资源严重不足和新增建设用地占补平衡之间的矛盾日益突出。经过连续20多年的土地整治，我市平原、缓坡地区的耕地后备资源已基本得到开发利用；同时为加强生态保护，我省已全面禁止了涉林垦造耕地，全市耕地后备资源已接近枯竭。同时，由于城乡建设空间布局与耕地分布高度重叠，各类建设对耕地资源的依赖度较高，耕地保护与用地保障一直处于“两难”困境。

（三）“十四五”耕地保护工作总体考虑

“十四五”时期我市耕地保护工作的总体目标是“两落实两严防四确保”：全面落实省下达我市的耕地保有量、永久基本农田保护、高标准农田建设任务，全面落实耕地占补平衡法定义务；严防耕地非农化，严防粮田非粮化；确保“十四五”时期耕地总量动态平衡、耕地质量稳步提升、耕地生态逐步改善、粮食产能不断巩固。

主要举措：

1.坚守耕地保护“一条红线”，把好耕地用途管控的第一道闸门。强化红线意识，进一步压实地方党委、政府一把手主体责任，将耕地保护工作纳入党政领导班子工作实绩考核。充分发挥国土空间规划编制第一道闸门功能，将优质耕地、高产稳产良田划入永久基本农田保护区，调整优化永久基本农田保护布局，实行最严格的红线管控。

2.提升耕地保护整体智治“二大能力”，提高违法占用耕地及时发现、及时处置水平。一是提升行政管控能力。建设耕地资源大数据和空间数据库，掌握动态变化，实现数字管地。二是提升监督执法能力。应用卫星遥感、地理信息、大数据技术，常态化开展耕地利用监测和卫片执法检查，实现“早发现、快处置、严查处”，对重大违法用地及时挂牌督办、公开曝光，坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。

3.实施耕地提质增量“三大工程”，提高耕地粮食生产能力。一是深化乡村全域土地综合整治与生态修复工程。围绕“农田集中连片、建设集约高效、生态美丽良好”目标，综合实施村庄整治、农田整治、生态修复。“十四五”期间全市计划完成50个乡村全域土地综合整治与生态修复工程。二是推进“千亩方、万亩方”永久基本农田建设工程。结合乡村全域土地整治、粮食生产功能区、高标准农田建设，“十四五”期间完成50片以上“千亩方、万亩方”永久基本农田集中连片建设，增加耕地面积，恢复耕地功能，改善农田设施，提高耕地质量。三是加快高标准农田建设工程。围绕“集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好”目标，持续推进高标准农田建设，完成省下达的高标准农田建设任务（今年新建12.19万亩以上，改造提升2.41万亩），进一步夯实粮食安全保障基础。

4.开展耕地保护“四大专项整治”，采取长牙齿硬措施确保农地农用、粮田粮用。一是农村乱占耕地建房问题专项整治。二是耕地“非农化”专项整治。按照省政府贯彻落实《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）要求，开展制止耕地“非农化”专项整治工作。对新增耕地“非农化”问题，按照零容忍的态度，发现一起、制止一起、查处一起。查清“非农化”存量问题，按照“积极稳妥、分类指导、依法依规、属地管理”原则全力推进。三是粮食生产功能区“非粮化”专项整治。重点查清粮食生产功能区和永久基本农田种植苗木花卉草皮、种植水果茶叶等多年生经济作物、挖塘养殖水产、闲置荒芜等耕地“非粮化”存量问题，分类妥善处置，确保“粮田粮用”。四是耕地土壤污染专项治理。强化耕地质量监测监管，持续推进土壤污染防治工作。

5.强化“五项耕地保护管理机制”，提升整体治理水平。一是耕地用途管控机制。二是耕地占补平衡机制。三是耕地保护激励机制。四是耕地保护督察问责机制。五是耕地保护共同责任机制。

二、刚才您介绍到了耕地“非农化”“非粮化”问题？请问什么是“非农化”“非粮化”？下一步怎么制止“非农化”防止“非粮化”？

答：2020年9月10日，国务院办公厅印发了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）。文件提出六个严禁：严禁违规占用耕地绿化造林、严禁超标准建设绿色通道、严禁违规占用耕地挖湖造景、严禁占用永久基本农田扩大自然保护地、严禁违规占用耕地从事非农建设、严禁违法违规批地用地。坚决制止各类耕地“非农化”行为，坚决守住耕地红线。对违反通知规定的行为立即纠正，坚决遏制新增问题发生。

11月4日，国务院办公厅印发了《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）。明确耕地利用的优先序，对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制将耕地转为林地、园地等其他类型农用地，永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。耕地在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产，对市场明显过剩的非食用农产品，要加以引导，防止无序发展。严格规范永久基本农田上农业生产经营活动，禁止占用永久基本农田从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为，禁止闲置、荒芜永久基本农田。

2021年1月27日，省政府办公厅出台了《关于坚决制止耕地“非农化”防止“非粮化” 稳定发展粮食生产的意见》（浙政办发〔2021〕6号）。坚决制止耕地“非农化”，切实做到六个严禁：严禁违规占用耕地绿化造林，严禁占用耕地超标准建设绿色通道，严禁违规占用耕地挖湖造景，严禁占用永久基本农田扩大自然保护地，严禁违规占用耕地从事非农建设，严禁违法违规批地用地。坚决防止耕地“非粮化”，切实做到四个禁止：禁止占用永久基本农田种植苗木花卉草皮，禁止占用永久基本农田种植水果茶叶等多年生经济作物，禁止占用永久基本农田挖塘养殖水产，禁止闲置荒芜永久基本农田。

目前，我省各级自然资源和农业农村部门正在开展全面摸底调查。自然资源牵头负责“非农化”调查农业农村部门牵头负责“非粮化”调查。要求在2021年3月底前摸清耕地“非农化”和“非粮化”的类型、面积、分布，全面掌握真实现状，登记造册，上图入库。

专项整治工作有两块工作：一是坚决遏制增量：对新增耕地“非农化”“非粮化”问题，按照零容忍的态度，发现一起、制止一起、查处一起。二是妥善处置存量。对现有耕地“非农化”“非粮化”问题，各地要实事求是，不搞一刀切，根据不同情况，研究相关政策措施，分类制定稳妥处置方案。对严重违法违规占用耕地特别是占用永久基本农田的，要坚决纠正，立即恢复耕地属性；对种植多年生经济作物等“非粮化”行为，要根据实际情况，分类分步妥善处置，处置过程中，要正确处理好各方关系，切实维护社会稳定。

市自然资源局和市农业农村局正在牵头制定工作方案，完善相关政策措施，积极稳妥抓好国务院、省政府《意见》的贯彻落实。